三、千头万绪

类别:文学名著 作者:易中天 本章:三、千头万绪

    总统如何选举产生,只是行政官的问题之一;向主管问题,又只是制宪会议诸多难题中的一个。正如我们前面所说,事情难就难在既要授权,又要限政。而且,在我看来,制宪代表们对权力滥用的忧虑,要远远大于授权的兴趣。

    首先要防范的是国会,因为国会掌握着立法权。6月16日,威尔逊说,专制主义来到人间,采取不同的方式。有时表现为行政专制,有时表现为军人专制,有时则表现为议会专制。理论和实践都证明,如果对立法权威不加限制,公民的自由权利就会丧失殆尽,国家也不会长治久安;而要对议会实施限制,单靠议员的道德和良心是不够的。唯一的办法,就是把它从内部分开,分成各有所长而又相互独立的机构。这和防范行政部门刚好是相反的。威尔逊说,为了控制立法部门,你得把立法机构分解;为了控制行政部门,你得把它合一。因为一个人会比三个人负责得多,三个人就会彼此争雄,直到一个人主宰另外两个人为止。罗马三头执政时期,先是出了凯撒,后是出了奥古斯都,就是证明。

    的确,防范国会的方法之一,就是对国会权力进行分割,实行两院制,并由参议院制约众议院。6月12日,伦道夫说,各邦议会出现的民主放肆,证明必须设立一个稳固坚定的参议院。这个第二院的目的,就是要控制民主的第一院。6月26日,麦迪逊也说,一个国家的人民,在一个稳健的时刻,他们最希望得到的,首先是自己幸福的保障。他们第一个想到的,则是那些被授权去谋求公众幸福的人,有可能背叛人民对他们的信托。防止这种危险的一个明显的谨慎措施,就是把他们的信托分开,分别委托给由不同的人组成的不同的机构,让他们互相监督,互相制约。这就是政府的构成必须三权分立,议会必须实行两院制的道理。至于设立参议院的目的,则有两个:一是保护人民不受治理者的压迫,二是保护人民不受转瞬即逝的思想的诱惑。这类思想的诱惑,有时是很难抵制的。因为人民也和人数众多的众议院一样,容易因为轻浮和冲动而犯错误。这就需要筑起一道篱笆,即挑选一部分经过启蒙的公民,人数有限而立场坚定,时时能够起来提出异议,对付激进狂躁的众议员,保护有可能受到多数人压迫的少数。我们需要这样的少数派来发挥正义,使天平保持平衡。这就是设立第二院的目的。因此,它应该是一个立场坚定、富有智慧、不偏不倚的机构。

    麦迪逊设想的参议院,其实就是精英院。《辨论:美国制宪会议纪录》一书译者尹宣先生甚至认为,麦迪逊是在按照自己的身材为参议院量体裁衣。但即便参议员都是麦迪逊,难道就不犯错误?当然也会犯。麦迪逊自己就有错误。而且,精英一旦犯错误,比一般民众更可怕,因为他们总认为真理就在自己手里。同样,精英也会拉帮结派,以权谋私。而且,由于他们智商高,有文化,搞腐败手段更狡猾,搞阴谋手腕更高明,所以精英院或者参议院,也是要防范的,而且更必须防范。

    防范的办法是实行轮换制。6月25日,伦道夫提出,在参议员任期规定后面加上“按固定比例退出”。威廉森接着提议,参议员人气6年(原定7年),这样就便于轮换。26日,戈汉姆提议:参议员任期6年,每隔2年,1/3议员离任。表决结果:马萨诸塞、康涅狄格、宾夕法尼亚、特拉华、马里兰、弗吉尼亚、北卡罗来纳7邦赞成,纽约、新泽西、南卡罗来纳、佐治亚4邦反对,会议通过戈汉姆的提案,后来这一方案又写进了《联邦宪法》。所以,联邦参议院每隔2年,就要改选1/3的议员。

    这还没完,制宪会议还讨论了议员的报酬和兼职问题。富兰克林是不主张发薪水的,虽然他6月2日的发言讲的是行政官的薪水。富兰克林说,世界上最有诱惑力的是两样东西:权和钱。一个职务,如果既体面荣耀,又大权在握,还有利可图,那就足以让天上地下的人都趋之若鹜。这会是些胆大妄为、无所顾忌、为追求私利而百折不挠的人。然而我们的总司令(他指的是华盛顿),却连起码的年薪也不要,但凭一颗爱国的赤子之心,执法领军达8年之久。难道我们美利坚合众国就再也找不到这样的爱国者吗?富兰克林说,先生们,省下这笔年薪,并非我的目的。防微杜渐,才是我的忧虑所在。即便没有人附议或不被接受,我也心满意足,因为我已经尽到了自己的责任。

    富兰克林的动议没有引起辩论。因为大家心里都明白,这其实行不通。凭什么要求总统和议员义务劳动?像麦迪逊那样靠借债度日来参加制宪会议的人又有几个?何况这个方案也有问题。一是只有富人才能从政,平民将与政治无缘。二是从政将成为业余活动,无法保证工作质量,也无法吸引人才。联邦政府成立以后,几乎所有的人都认为要解决联邦财政问题,非汉密尔顿莫属。但汉密尔顿当了6年的财政部长后,嫌部长薪水太低,辞职去当律师。薪水低了尚且不行,何况没有薪水?

    看来薪水得有,问题是由谁来发。艾尔斯沃斯主张由各邦来发,因为各邦生活水平不同,无法制定统一标准。威廉森同意,戈汉姆、伦道夫、鲁弗斯·金、威尔逊、麦迪逊、汉密尔顿反对,因为这会造成联邦议员对各邦政府的依附。汉密尔顿说,付钱的人总是老板,拿了别人的钱就成了伙计。联邦议员并非各邦政府的伙计,他们的薪水当然不能由各邦议会来发。后来(8月14日),马里兰代表卡乐尔的话说得更难听。他说,如果联邦议会议员的薪水由各邦发,他们又可以担任各邦政府的职务,那好,各邦议会就可以对他们说:好好听话!不听话,就叫你们挨饿。听话,就发薪水。最后,除南卡罗来纳外,其余10邦都赞成联邦议员的薪水由联邦发。最后,联邦宪法规定,议员领取服务报酬,由立法保障,国库支付。总统也一样。至于法官,是终身制,而且任期内薪水只增不减。

    这是一项重大改革。从此,从政不再是个别人的业余爱好,而是一种职业;总统、议员和法官也不再是兴之所至下海玩玩的“票友”,而是国家的雇员。他们拿了国家的薪水,就必须为人民服务,否则就是玩忽职守。可见,发薪水,反倒能够防止腐败。

    议员领了薪水,当然不能再兼职。戈汉姆曾反对这项规定,事实上这项规定也有它的问题。比如像伦道夫、富兰克林这样的重要人物,就因为担任了本邦的行政官儿不能担任联邦议会代表,以至于制宪会议只好在费城召开,不能在纽约的邦联议会举行。6月22日,会议对此进行表决,决定是否取消不得兼职的规定。马萨诸塞、新泽西、北卡罗来纳、佐治亚4邦赞成,康涅狄格、马里兰、弗吉尼亚、南卡罗来纳4邦反对,纽约、宾夕法尼亚、特拉华3邦赞成反对各半,表决无结果。

    事实上要解决这个问题也确实困难。巴特勒说,对于防止暗中搞鬼谋取官职的人,这种谨慎是必要的。许多人钻进议会,就是为了给自己和亲朋好友谋职务;这会使政府从根子上烂起。拉特里奇也说,议员兼职是腐败的根源,必须把门关紧!

    但是反对的意见也有道理。鲁弗斯·金说,这种限制会使有本事的人顾虑重重,也会给行政官任人唯亲提供借口。因为有本事的人都当了议员,议员又不能再当官员,行政官就可以从剩下的庸才里面随便挑了。威尔逊也说,这不利于鼓励人才,战争时则会引起致命后果。比方说华盛顿因为是议员,就不能当总司令,会怎么样?汉密尔顿说,光靠爱国热情是不行的,吸引人才必须要有利益。单纯依靠爱国热情,是我们过去许多事物的根源。

    麦迪逊则说,这个问题要两面看。议员兼职,确实会导致腐败。尤其是在议会内部,会形成封官许愿的不良风气。但问题是还有另一种情况,就是最优秀的人在议会里服务,不称职的人反倒当上了行政部门的大官。显然,要求议员绝对不许兼职,并不现实。因为这会使最能干的公民不想当议员了。

    看来,制宪代表是既要防腐败,又要选人才,因此两难。也因此,谢尔曼说,最好是既有足够的吸引力,使人们愿意担任公职,又不能让这个职务变成诱惑。

    8月14日,又讨论了一次。平克尼先生说,不得担任其他职务,是对议员的贬抑。既然当选议员,说明他们在人民当中有威望,为什么不能再担任官员?何况政治上也不合算。因为这样一来,议员就不再是吸引第一流人才的磁石了;而在他看来,至少参议院应该成为一所部长学校,一所国务活动家的养育院。

    梅森则冷嘲热讽地说,干脆删去不得兼职条款,以便公开鼓励腐败。然后再邀请那些慷慨大方乐于捐助的人到议会来,他们一定会做到公平公正,把各种职务像分蛋糕一样切得匀匀的,彼此酬劳。按照现在美利坚做人办事的方式,可以推想落空的人一定微乎其微。只要再给贪图私利的人加点好处,就可以使那些有雄心壮志的人全部堕落。

    格里说,他不认为不得兼职是对议员的贬抑,威望并不是什么好东西,它恰恰是通往虐政的道路。部长和国务活动家也没什么了不起,他可不想为他们办养育院。他感到悲哀,如果没有当官的前景,人民就不愿意当议员了;如果我们最好的公民,居然个个利欲熏心,我们不如马上选举一个独裁者。因为满足一个人的贪婪,总比满足一大堆人的贪婪容易。

    伦道夫说,他过去反对,将来也会继续反对议员兼职,因为不能为树立权威和拉拢腐蚀大开方便之门。唯一值得考虑的,是议员不得兼职会在战时影响委任最称职的指挥官。于是巴特勒和平克尼建议推迟讨论,大家一致同意。


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